在美國建國初期，政府都任用出身良好的世家子弟為公務員，這種用人方式史稱「仕紳制」。世家子弟雖然大多受過良好的教育，知識上沒有問題，但是卻有「不知民間疾苦」的毛病。
傑克森總統(美鈔20美元上那一位)為了解決這個問題，所以把用人方式改成「不看出身，只看政黨」，只要和總統當選人同一個黨的就優先錄用為公務員，不看是否為世家子弟。這樣的確給了一般窮人家小孩有了當公務員的機會，但是，這些公務員會認為「只要政黨輪替，我們就失業了，所以，要趁這四到八年儘量貪污！！」美國的文官體制因此變得很腐敗。傑克森總統這種用人方式，歷史給它一個很難聽的名稱：「分贓制」。
19世紀末，美國從法制面改革分贓制。立法規定公務人員必須要考試通過才能任用，20世紀初主張「行政中立」的威爾遜當選總統(威爾遜的「行政中立」理論，強調公務員應該忠於國家，不可忠於特定政黨。)這段期間美國的公務員用人制度從「分贓制」改良成「功績制」。
功績制下的國家任用公務員，不看身家也不看政黨。考試通過才可以當公務員，當上公務員之後，工作權受法律保障，不會因為政黨輪替就失業，這樣就可以減少公務員被執政黨拿來「為黨服務」的情況。另外，也限制公務員參加政治活動，公務員拿的是國家的薪水，效忠的對向是全民，不能偏袒特定政黨，進一步強化公務員的政治中立性。
然後，美國的政府體制演變成，政府由民選的首長做決策，政府的日常營運和政策執行由考試進去的公務員負責。但是，民選首長一個人可能無法勝任決策的重任，所以又給了民選首長任命政府各部門高階主管的權力，這類高階官員叫「政務官」，其他中低階公務員叫「事務官」。政務官不用經過考試，所以民選首長可以自由任用他所信任的人當政務官。政務官的工作權沒有法律保障，所以一但政務官決策錯誤造成民怨，就得辭職下台。
所以政府內的人員分成考試進去的「事務官」和非考試進去的「民選首長與他指派的政務官」兩類。後者有決策權，前者只能依照決策執行工作。
在這個「行政中立」的風潮下，研究政府日常營運的學問漸漸從政治學中獨立出去，變成「行政學」這個新的學科。
政府是個很巨大的組織，它的結構很複雜，人也很多，考量到複雜的結構和人性，行政學也發展成一門大學問。以下簡介行政學在探討哪些方面的議題。
一個人的統御能力有限，通常能夠直接有效管理的部下人數不會超過十個人。一個人要怎麼管好幾萬人？學者韋伯從研究德軍得到靈感。
當時的德軍，一個將軍管10個以下的上校，一個上校管10個以下的中校…以此類推…一個班長管10個左右的兵，所以一個將軍可以透過這樣的組織，間接管理好幾萬的士兵。這樣的「金字塔型組織」，行政學和管理學稱之為「科層組織」。
政府也是個好幾萬人的大組織，所以韋伯建議政府組織也要設計成「科層組織」。至於組織基層，可以用「科學管理」來管理基層人員。所謂科學管理，是研究基層人員的動作，然後歸納出每種工作最有效率的動作方式，每個人只負責一項工作，所以每個人只要把他負責的工作「最有效率的動作方式」練熟，然後每天重複一樣的工作就好了。
這就是早期行政學的研究方向。這個方向簡直是把人當機器在用，太變態了。所以後來的行政學再加入「心理學」，開始研究怎樣可以讓人員受到「激勵」。畢竟機械化的管理只能壓榨出員工的「勞動力」，透過激勵才能誘發出員工的「創造力」。創造力比勞動力能創造更多的價值。
政府除了管好自己內部，還得回應民意以及適應複雜多變的外在環境，所以，接下來的行政學再加上研究政府和外部環境的互動。
之後，行政學和政治學一樣，也開始戰「左派」VS「右派」，左派的代表NPA學派主張大政府，右派的NPM學派主張小政府。然後他們就戰到今天。
目前在我國大學教育，行政學被放在「公共行政系」，喜歡研究政府日常營運的小朋友，不要填錯志願喔~
留言列表
